Od 1 stycznia 2025 r. jednostki samorządu terytorialnego muszą wykonywać zadania z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej. Jakie działania należy realizować w tym obszarze? Jak zorganizowana jest administracja w tym obszarze?

Przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej[1] uregulowała dwa nowe zadania publiczne wymienione w jej tytule. Kompetencje organów administracji publicznej w tych sferach zostały podzielone pomiędzy administrację rządową i samorząd terytorialny. Ustalenie zakresu odpowiedzialności poszczególnych kompetencji organów jest dość skomplikowane i może powodować trudności.

Czym jest ochrona ludności?

Ochrona ludności to zorganizowany system działań państwa i samorządów, którego celem jest zapewnienie bezpieczeństwa ludzi w sytuacjach zagrożenia. Obejmuje ona zarówno zapobieganie niebezpieczeństwom, jak i reagowanie na nie oraz usuwanie ich skutków. W praktyce oznacza to ochronę życia i zdrowia mieszkańców, ich mienia, zwierząt, środowiska oraz infrastruktury niezbędnej do codziennego funkcjonowania – na przykład dostępu do wody, prądu, transportu czy opieki zdrowotnej. Ochrona ludności działa w czasie pokoju i w sytuacjach kryzysowych, takich jak klęski żywiołowe, awarie techniczne czy zagrożenia sanitarne, a także przygotowuje społeczeństwo do odpowiednich zachowań w razie wystąpienia niebezpieczeństwa.

Czym jest obrona cywilna?

Obrona cywilna to zestaw działań podejmowanych w celu ochrony ludności cywilnej w czasie wojny lub konfliktu zbrojnego. Jej głównym zadaniem jest minimalizowanie skutków działań wojennych, takich jak ataki zbrojne, bombardowania czy użycie broni masowego rażenia. Obejmuje m.in. ewakuację ludności, budowę i utrzymanie schronów, udzielanie pierwszej pomocy, zapewnianie pomocy humanitarnej oraz zabezpieczanie dóbr kultury i kluczowej infrastruktury. Co istotne, z chwilą ogłoszenia stanu wojennego dotychczasowy system ochrony ludności przekształca się w system obrony cywilnej, a wszystkie działania są ukierunkowane na zapewnienie przetrwania i bezpieczeństwa społeczeństwa w warunkach zagrożenia militarnego.

Jak dzielone są kompetencje?

Za realizację zadań określonych w ustawie o ochronie ludności i obronie cywilnej odpowiadają organy administracji publicznej, które pełnią funkcję organów ochrony ludności. Dzielą się one na organy terytorialne oraz pozostałe organy ochrony ludności. Organy terytorialne działają na różnych szczeblach administracji – gminnym, powiatowym, wojewódzkim oraz krajowym – i są odpowiedzialne za koordynację oraz wykonywanie zadań stosownie do zakresu swojej właściwości. Z kolei pozostałe organy ochrony ludności to marszałkowie województw oraz ministrowie kierujący działami administracji rządowej, którym podlegają lub przez których są nadzorowane podmioty wykonujące zadania ochrony ludności i obrony cywilnej. Wszystkie te organy współdziałają w ramach spójnego systemu, którego celem jest skuteczna ochrona ludności przed zagrożeniami oraz zapewnienie ciągłości funkcjonowania państwa w sytuacjach kryzysowych i w czasie wojny.

Za co odpowiadają ministrowie?

Ministrowie kierujący działami administracji rządowej odgrywają istotną rolę w systemie ochrony ludności i obrony cywilnej, realizując zadania w zakresie nadzoru nad podległymi im lub nadzorowanymi podmiotami wykonującymi działania z tego obszaru. Do ich obowiązków należy analizowanie zagrożeń oraz informacji pochodzących z systemów wykrywania zagrożeń, ewidencjonowanie zasobów ochrony ludności, zapewnienie funkcjonowania ministerstw w czasie wojny, a także szkolenie i przygotowanie personelu do współpracy z innymi organami. Ministrowie są również odpowiedzialni za planowanie potrzeb finansowych i składanie wniosków o nadanie przydziałów mobilizacyjnych obrony cywilnej. Ponadto przeciwdziałają dezinformacji, zawierają porozumienia i wydają decyzje o uznaniu jednostek za podmioty ochrony ludności. Ich działania mają na celu zapewnienie gotowości resortów do skutecznego reagowania w sytuacjach zagrożenia oraz współdziałania w ramach ogólnokrajowego systemu ochrony ludności.

Charakter zadań samorządu terytorialnego

Organy samorządu terytorialnego odgrywają kluczową rolę w realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej na poziomie lokalnym i regionalnym. Do ich właściwości należy przede wszystkim organizowanie i koordynowanie działań podejmowanych na obszarze gminy, powiatu lub województwa. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta odpowiadają za kierowanie działaniami ochronnymi w gminie, w tym za tworzenie i utrzymywanie lokalnych zasobów i infrastruktury ochrony ludności, organizowanie szkoleń, ćwiczeń i edukacji, a także prowadzenie ewidencji podmiotów i zasobów ochrony ludności. Starosta koordynuje działania między gminami, wspiera je w realizacji zadań oraz nadzoruje działania powiatowych służb i inspekcji. Marszałek województwa natomiast odpowiada za koordynację i nadzór nad zadaniami realizowanymi przez jednostki samorządu województwa, a także za wspieranie powiatów i planowanie działań w skali regionalnej. Organy samorządowe przygotowują również plany ewakuacji, wspierają działania z zakresu pomocy humanitarnej oraz utrzymują gotowość systemów ostrzegania i alarmowania na swoim obszarze.

Zadania samorządów terytorialnych w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej mają charakter zarówno zadań własnych, jak i zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Wynika to wprost z przepisów ustawy.

Zgodnie z przepisami art. 10 ust. 2, 11 ust. 2 oraz 12 ust. 2 ustawy, rady gmin, rady powiatów oraz sejmiki województw uchwalają w budżetach odpowiednie środki finansowe na realizację zadań ochrony ludności i obrony cywilnej. Środki te przeznaczane są na tzw. zadania własne samorządu, czyli działania, za które gmina, powiat lub województwo ponoszą odpowiedzialność samodzielnie, w ramach swojej lokalnej polityki i budżetu.

Z kolei zgodnie z przepisami art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazano, że wojewoda sprawuje nadzór nad wykonywaniem przez gminy i powiaty zadań zleconych z zakresu administracji rządowej w obszarze ochrony ludności i obrony cywilnej. Oznacza to, że niektóre obowiązki samorządów wynikają bezpośrednio z decyzji państwa i są finansowane z budżetu centralnego.

W praktyce system ten jest mieszany: część zadań, jak planowanie ewakuacji, organizowanie szkoleń czy tworzenie infrastruktury ochronnej, realizowana jest jako zadanie własne. Inne, jak wykonanie poleceń wojewody czy realizacja krajowych programów ochrony, traktowane są jako zadania zlecone i podlegają nadzorowi administracji rządowej.

Zadania gmin

Gminy są zobowiązane do prowadzenia szeregu działań mających na celu przygotowanie i ochronę mieszkańców przed skutkami zagrożeń. Do najważniejszych obowiązków gmin należą:

– kierowanie i koordynowanie realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej na obszarze gminy,

– nadzorowanie i wspieranie podmiotów ochrony ludności działających na terenie gminy,

– organizowanie współpracy pomiędzy tymi podmiotami,

– tworzenie i utrzymywanie zasobów ochrony ludności oraz niezbędnej infrastruktury, w tym budowli ochronnych i miejsc doraźnego schronienia,

– zapewnienie mieszkańcom dostępu do wody oraz innych podstawowych środków bytowych w sytuacjach kryzysowych,

– planowanie liczby i pojemności obiektów zbiorowej ochrony i ich ewidencjonowanie,

– organizowanie szkoleń, ćwiczeń i działań edukacyjnych w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej,

– powiadamianie, ostrzeganie i alarmowanie mieszkańców o zagrożeniach,

– przygotowywanie wkładu do wojewódzkiego planu ewakuacji,

– wspieranie społecznej odporności, w tym budowanie świadomości lokalnych zagrożeń wśród mieszkańców i pracowników jednostek samorządowych,

– udzielanie pomocy doraźnej osobom poszkodowanym lub ewakuowanym,

– zapewnienie ciągłości funkcjonowania urzędu gminy w czasie wojny.

Gmina pełni zatem kluczową funkcję organizacyjną i operacyjną w zakresie ochrony ludności na poziomie lokalnym, odpowiadając zarówno za działania planistyczne, jak i bezpośrednie reagowanie w sytuacjach zagrożenia.

Zadania powiatów

Powiaty mają obowiązek prowadzenia działań koordynacyjnych, wspierających i organizacyjnych w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej na swoim obszarze. Do ich zadań należą w szczególności:

– kierowanie i koordynowanie realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej na poziomie powiatu,

– nadzorowanie i wspieranie podmiotów ochrony ludności działających w powiecie,

– organizowanie współpracy między gminami oraz między służbami, inspekcjami i strażami,

– tworzenie i utrzymywanie zasobów ochrony ludności oraz infrastruktury niezbędnej do realizacji zadań, w tym zapewnienie dostępu do wody,

– planowanie, organizowanie i zatwierdzanie szkoleń, ćwiczeń oraz edukacji z zakresu ochrony ludności,

– wspieranie lokalnych inicjatyw budujących społeczną odporność,

– organizowanie pomocy humanitarnej i pomocy doraźnej na terenie powiatu,

– ewidencjonowanie podmiotów i zasobów ochrony ludności,

– planowanie i organizowanie systemów ostrzegania, alarmowania oraz wykrywania zagrożeń,

– przygotowywanie wkładu do wojewódzkiego planu ewakuacji oraz planowanie i ocena obiektów zbiorowej ochrony,

– przeciwdziałanie dezinformacji wpływającej na poziom społecznej odporności,

– wspomaganie gmin w pozyskiwaniu zasobów i środków finansowych, a także kierowanie zasobów powiatowych do działań na terenie gmin,

– zapewnienie ciągłości działania starostwa powiatowego w czasie wojny,

– wnioskowanie do wojewody o nadanie przydziałów mobilizacyjnych obrony cywilnej,

– sporządzanie co dwa lata informacji o stanie przygotowania powiatu do realizacji zadań ochrony ludności i przedstawianie jej radzie powiatu.

Powiat pełni zatem funkcję pośrednią między gminą a województwem, odpowiadając za koordynację i integrację działań lokalnych w zakresie ochrony ludności oraz za wsparcie merytoryczne i organizacyjne dla gmin.

Zadania województw

Województwa są zobowiązane do realizacji zadań koordynacyjnych, nadzorczych i wspierających na poziomie regionalnym. Do podstawowych działań marszałka województwa należy nadzorowanie oraz koordynowanie realizacji zadań przez podmioty ochrony ludności i obrony cywilnej działające na obszarze województwa. Województwo udziela także pomocy, w tym finansowej, powiatom w realizacji ich obowiązków z tego zakresu.

Do zadań należy również zawieranie porozumień ze starostami w sprawie współdziałania, ocena realizacji zadań przez podmioty ochrony ludności, organizowanie i wspieranie szkoleń, ćwiczeń i edukacji z zakresu reagowania na zagrożenia oraz budowania społecznej odporności. Marszałek województwa odpowiada za tworzenie i utrzymywanie zasobów ochrony ludności, ewidencjonowanie podmiotów i zasobów oraz wydawanie zaleceń co do ich rodzaju i ilości.

Ponadto województwo koordynuje udostępnianie podległej infrastruktury na potrzeby ochrony ludności, zapewnia funkcjonowanie urzędu marszałkowskiego w czasie wojny, wnioskuje do wojewody o nadanie przydziałów mobilizacyjnych obrony cywilnej oraz co dwa lata przedstawia sejmikowi województwa informację o stanie przygotowań samorządu do realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej.

Rola województwa polega więc na wsparciu, nadzorze i koordynacji działań na poziomie regionalnym, a także na zapewnieniu gotowości instytucji samorządowych do reagowania w sytuacjach kryzysowych oraz w czasie wojny.

Jakub Dorosz-Kruczyński

 

[1] (Dz. U. poz. 1907)