Grudzień to w samorządach nie tylko czas świątecznych iluminacji, ale też inauguracji sezonu na miejskie i gminne lodowiska. Zanim jednak na taflę wjadą pierwsze łyżwy, na biurkach urzędników i prawników musi pojawić się coś znacznie mniej efektownego – projekt regulaminu korzystania z obiektu. To właśnie w tym, z pozoru technicznym dokumencie, rozstrzygają się kwestie bezpieczeństwa, odpowiedzialności, opłat, a nawet tego, czy lodowisko w ogóle może działać. W tekście przyglądamy się, jakie są granice swobody gminy przy tworzeniu takich regulaminów, czego wymagają przepisy i na jakie pułapki zwracają uwagę sądy administracyjne.

Podstawa prawna regulaminu lodowiska

Podstawą do uchwalenia regulaminu korzystania z gminnego lodowiska jest ustawa o samorządzie gminnym. Lodowisko – jako ogólnodostępny obiekt sportowo-rekreacyjny – mieści się w katalogu zadań własnych gminy w zakresie kultury fizycznej i turystyki, obejmujących w szczególności utrzymywanie terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych. Ustawodawca zakłada, że tego typu infrastruktura służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, a więc jest klasycznym przykładem gminnego obiektu użyteczności publicznej, zarządzanego w interesie mieszkańców, a nie wyłącznie w logice komercyjnej. Skoro lodowisko jest elementem mienia komunalnego wykorzystywanego do realizacji zadań własnych, rada gminy może – działając na podstawie upoważnienia ustawowego – określić w formie uchwały zasady i tryb korzystania z tego obiektu. Służy temu przepis pozwalający organom gminy stanowić akty prawa miejscowego dotyczące zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w praktyce przyjmujący postać właśnie „regulaminów” obowiązujących użytkowników. Taki regulamin ma więc rangę aktu prawa miejscowego, obowiązuje wszystkich korzystających z lodowiska na obszarze gminy i musi mieścić się w granicach wyznaczonych przez ustawę – nie może tworzyć nowych kompetencji czy obowiązków wykraczających poza ramy przewidziane w przepisach powszechnie obowiązujących.

Analiza rozstrzygnięć nadzorczych i wyroków dotyczących lodowisk, prowadzi do wniosku że rady gmin i miast popełniają wciąż te same grzechy główne – niezależnie od tego, czy mowa o Oleśnicy, Fromborku, Stęszewie czy Chorzowie.

Odpowiedzialność cywilna?

Po pierwsze, rady bardzo chętnie „majstrują” przy odpowiedzialności cywilnej. W regulaminach pojawiają się przepisy, że użytkownik korzysta z lodowiska „na własne ryzyko”, że administrator „nie ponosi odpowiedzialności za wypadki”, że opiekun „odpowiada za bezpieczeństwo” czy że wypożyczający ponosi „pełną odpowiedzialność materialną” za sprzęt. Organy nadzoru konsekwentnie wycinają takie postanowienia, podkreślając, że art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie daje radzie kompetencji do kształtowania odpowiedzialności cywilnej ani zwalniania kogokolwiek z tej odpowiedzialności – tę materię regulują przepisy kodeksu cywilnego i ewentualne umowy, a nie regulamin lodowiska. W sprawach lodowisk we Fromborku, Oleśnicy czy Stęszewie unieważniano więc całe pakiety przepisów „o odpowiedzialności” wpisanych do regulaminu korzystania z obiektu.

Przepisy porządkowe?

Po drugie, regulaminy często wprowadzają sankcje porządkowe, których rada nie ma prawa ustanawiać w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. W Chorzowie do regulaminu lodowiska wpisano, że konsekwencją niestosowania się do regulaminu lub poleceń obsługi będzie wyproszenie z obiektu, a w razie potrzeby wezwanie służb porządkowych – organ nadzoru uznał, że wyraźnie przekracza to zakres „zasad i trybu korzystania”, bo jest już regulacją sankcji za naruszenie tych zasad. Podobny problem pojawił się w uchwale ze Stęszewa, gdzie regulamin lodowiska powiązano z możliwością odmowy wstępu lub usunięcia z terenu obiektu. W ocenie organów nadzoru, jeśli gmina chce tworzyć przepisy porządkowe, musi sięgnąć po odrębne umocowanie i rygory art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a nie próbować „przemycać” sankcji do regulaminu opartego na art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Upoważnienie ustawowe

Po trzecie, częsty jest problem z zakres upoważnienia ustawowego – rady próbują jednym regulaminem objąć coś więcej niż „gminny obiekt lub urządzenie użyteczności publicznej” w ścisłym znaczeniu. Dobrym przykładem jest Frombork, gdzie w regulaminie składanego lodowiska „Biały Orlik” szczegółowo uregulowano zasady korzystania z wypożyczalni łyżew i opłaty za sprzęt. Organ nadzoru wskazał, że indywidualny sprzęt sportowy nie jest ani obiektem, ani urządzeniem użyteczności publicznej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, więc nie można go „podciągać” pod regulamin lodowiska. W tej samej sprawie zakwestionowano też zakazy dotyczące przebywania osób wokół lodowiska – rada wyszła poza granice obiektu, który chciała regulować. W innym przypadku, rozstrzyganym przez sąd administracyjny, problemem było rozszerzenie upoważnienia na inne obiekty niż te, które rada rzeczywiście przekazała do uregulowania.

Zakaz subdelegacji

Po czwarte, w orzecznictwie mocno wybrzmiewa zakaz „przekazywania dalej” kompetencji do stanowienia zasad korzystania z obiektu. W Oleśnicy rada postanowiła, że „zasady rozliczania pobytu na lodowisku będzie określać jednostka organizacyjna prowadząca lodowisko” – wojewoda uznał, że po pierwsze nie są to zasady i tryb korzystania z obiektu, tylko element wykonania uchwały, a po drugie rada wkracza tu w sferę kompetencji organu wykonawczego, który sam decyduje, jak wykona uchwałę (art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). W innych sprawach sądy przypominały, że to rada gminy w formie uchwały stanowi akty prawa miejscowego określające zasady korzystania z obiektów użyteczności publicznej, a nie prezydent czy dyrektor jednostki organizacyjnej w drodze zarządzenia.

Z opisanych wyżej zagadnień wynika następujący wniosek: regulamin lodowiska jest aktem prawa miejscowego, a więc musi być pisany „z linijką” przy art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i przy konstytucyjnej zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Każda próba uczynienia z niego „małego kodeksu” – z własnymi zasadami odpowiedzialności, sankcjami, regulacją spraw poza obiektem czy przekazywaniem kompetencji innym podmiotom – kończy się stwierdzeniem nieważności przepisów. Dobrze przygotowany regulamin lodowiska ma więc być raczej instrukcją, jak bezpiecznie i sprawnie korzystać z gminnej tafli lodu, a nie uniwersalnym kontraktem i kodeksem wykroczeń w jednym.

Co można regulować?

Regulamin gminnego czy miejskiego lodowiska może – w granicach wyznaczonych przez ustawę o samorządzie gminnym – porządkować przede wszystkim sprawy organizacyjne i techniczne związane z korzystaniem z obiektu. Na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. rada może więc określić godziny otwarcia, zasady wstępu (np. konieczność posiadania biletu, kasku, korzystania z wypożyczalni), kolejność i tryb wejść na taflę, dopuszczalne i niedopuszczalne zachowania na lodzie oraz na terenie obiektu, wymagania dotyczące opieki nad dziećmi, a także podstawowe zasady porządkowe służące bezpieczeństwu i higienie (np. zakaz wnoszenia szkła, wjazdu wózkami na lód). W tym trybie dopuszczalne jest również powiązanie korzystania z obiektu z opłatami za wstęp, o ile ich wprowadzenie ma samodzielną podstawę prawną, a regulamin jedynie opisuje sposób ich pobierania i rozliczania w ramach „trybu korzystania”. Regulamin może też przesądzać o zasadach rezerwacji lodowiska, pierwszeństwie korzystania przez określone grupy (np. szkoły w godzinach przedpołudniowych), obowiązku podporządkowania się poleceniom obsługi oraz procedurach reagowania w razie wypadku czy awarii technicznej. Wszystko to musi jednak pozostać na poziomie „instrukcji korzystania z obiektu” – bez wchodzenia w materię odpowiedzialności cywilnej, sankcji za naruszenia czy regulowania przestrzeni wykraczającej poza sam obiekt użyteczności publicznej.

Jakub Dorosz-Kruczyński