Co może zmienić radny w uchwale budżetowej?

Budżet gminy czy miasta to nie tylko coroczna „tabela z liczbami”, ale mapa politycznych wyborów i realnych priorytetów: inwestycji, usług publicznych, wsparcia instytucji, a także tego, co zostaje odłożone na później. Właśnie dlatego radni pytają najczęściej: czy da się wprowadzić własną poprawkę do uchwały budżetowej, przesunąć środki między zadaniami, dopisać nowe przedsięwzięcie albo „zdjąć” kontrowersyjny wydatek? Odpowiedź brzmi: tak, ale w granicach wyznaczonych przez system kompetencji organów gminy i reguły równowagi budżetowej. Radny może negocjować, proponować i budować większość dla zmian, jednak nie każda korekta jest dopuszczalna wprost z sali obrad — zwłaszcza wtedy, gdy dotyka deficytu, źródeł finansowania lub wkracza w sferę odpowiedzialności za wykonanie budżetu. W tym tekście pokazuję, gdzie kończy się polityczna swoboda, a zaczynają twarde bariery prawne — i jak w praktyce zaplanować poprawki, żeby miały szansę zostać skutecznie uchwalone i utrzymane w nadzorze.

Stan prawny w zakresie procedury budżetowej wyznacza ustawa o finansach publicznych[1], która rozdziela role organu wykonawczego i stanowiącego. Sporządzenie projektu uchwały budżetowej oraz przygotowanie projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej należy do wyłącznej inicjatywy organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), natomiast uchwalenie budżetu i jego zmiany jest kompetencją rady. Jednocześnie ustawodawca wprost ogranicza zakres dopuszczalnych „poprawek” rady: bez zgody organu wykonawczego rada nie może wprowadzić zmian, które prowadziłyby do zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków i jednocześnie skutkowały zwiększeniem deficytu. W praktyce istotne jest też rozróżnienie na dwa etapy: prace nad projektem budżetu przed jego uchwaleniem oraz ingerencję w budżet już uchwalony i wykonywany w trakcie roku. W tym drugim przypadku szczególnego znaczenia nabiera zasada, że zmiany powinny mieścić się w ramach inicjatywy i propozycji przedłożonej przez organ wykonawczy, a samodzielne „dopisywanie” przez radę nowych modyfikacji, nieobjętych projektem zmian, jest obarczone ryzykiem zakwestionowania w nadzorze.

Procedurę budżetową jednostki samorządu u.f.p. ujmuje jako sekwencję działań rozłożonych w czasie: od przygotowania projektu przez organ wykonawczy, przez jego przekazanie radzie wraz z uzasadnieniem i materiałami informacyjnymi oraz etap prac nad projektem, aż po uchwalenie uchwały budżetowej w ustawowych terminach. Ustawa rozstrzyga też, że w trakcie roku budżet może być zmieniany, ale tryb tych zmian jest powiązany z odpowiedzialnością za wykonanie budżetu: projekt uchwały budżetowej i projekt jej zmiany przygotowuje organ wykonawczy, a rada rozstrzyga w drodze uchwały. Równolegle przepisy wskazują, jakie elementy muszą znaleźć się w uchwale budżetowej (w tym podstawowe wielkości po stronie dochodów i wydatków, wynik budżetu i sposób jego finansowania), oraz wyznaczają granice dopuszczalnych ingerencji rady w projekt, zwłaszcza gdy poprawki wpływałyby na równowagę budżetową i poziom deficytu. W efekcie procedura budżetowa ma charakter formalny i „zamknięty” w tym sensie, że nie jest dowolnym procesem politycznym, lecz działaniem, w którym każda zmiana musi mieścić się w kompetencjach właściwego organu i w regułach wynikających z ustawy.

Na sesji budżetowej radni mogą zgłaszać poprawki do projektu uchwały budżetowej, ale tylko takie, które mieszczą się w kompetencjach rady i w regułach ustawy o finansach publicznych. Najczęściej są to przesunięcia w wydatkach, czyli zmniejszenie jednych pozycji i równoczesne zwiększenie innych w taki sposób, aby suma wydatków i wynik budżetu nie pogorszyły się; praktyka pokazuje, że to najbezpieczniejszy typ poprawki, o ile zachowana jest prawidłowa klasyfikacja budżetowa i charakter wydatku (bieżący albo majątkowy). Radni mogą też wnioskować o ograniczenie albo wykreślenie wydatku, przesunięcie realizacji zadania lub rezygnację z przedsięwzięcia, co co do zasady nie rodzi problemu z „pokryciem”, bo zmniejsza obciążenie budżetu. Dopuszczalne bywa również dodanie nowego zadania lub zwiększenie finansowania istniejącego, ale wówczas poprawka musi być kompletna: obok kwoty zwiększenia powinna wskazywać źródło sfinansowania w ramach budżetu, najczęściej poprzez równoczesne zmniejszenie innego wydatku. Najbardziej wrażliwą kategorią są poprawki dotyczące dochodów, deficytu i źródeł finansowania; formalnie radni mogą proponować korekty również w tym obszarze, jednak gdy zmiana prowadziłaby do pogorszenia równowagi budżetowej, w szczególności gdy łączy się ze zmniejszeniem dochodów lub zwiększeniem wydatków i jednoczesnym zwiększeniem deficytu, w praktyce wymaga akceptacji organu wykonawczego, a bez niej rośnie ryzyko zakwestionowania uchwały w nadzorze. Poprawki mogą dotyczyć także załączników budżetowych, takich jak wykaz zadań inwestycyjnych czy zestawienia dotacji i limitów, pod warunkiem że pozostają spójne z częścią uchwałową i nie naruszają powyższych ograniczeń. Niezależnie od rodzaju poprawki, kluczowe jest, aby była policzalna i zamknięta: zawierała konkretną kwotę oraz wskazywała, z czego i na co następuje przesunięcie albo jakie jest źródło finansowania, a jeżeli ingeruje w deficyt, przychody lub rozchody, albo wymaga powiązania z limitami wieloletnimi, to realnie najczęściej przechodzi dopiero wtedy, gdy zostanie przejęta przez organ wykonawczy lub towarzyszą jej właściwie przygotowane projekty zmian powiązanych uchwał.

Radny może realnie wpływać na treść uchwały budżetowej, ale skuteczność tego wpływu zależy od tego, czy poprawka mieści się w ramach ustawowej procedury i szanuje podział ról między radą a organem wykonawczym. Największe pole manewru dotyczy przesunięć między wydatkami i korygowania priorytetów w ramach tej samej „puli” środków, natomiast im bliżej zmian ingerujących w wynik budżetu, deficyt, źródła finansowania albo konstrukcję wieloletnich limitów, tym większe znaczenie ma współpraca z organem wykonawczym i przygotowanie kompletnego, spójnego rozwiązania. W praktyce dobrze zaprojektowana poprawka to taka, która nie tylko wyraża intencję polityczną, ale jest też policzalna, ma jasno wskazane finansowanie i daje się obronić w nadzorze – bo dopiero wtedy staje się zmianą, a nie tylko postulatem z mównicy.

Jakub Dorosz-Kruczyński