Kontrola nad działalnością organów wykonawczych JST jest formalnie zastrzeżona do właściwości rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Mimo to samodzielnie działający radni mają szerokie możliwości pozyskiwania informacji na temat działalności samorządów.

Do kompetencji rad gmin, rad powiatów i sejmików województw poza uchwalaniem prawa miejscowego oraz rozstrzyganiu o kierunkach rozwoju JST należy także bieżące kontrolowanie działalności aparatu wykonawczego tych jednostek (wójta, burmistrza, prezydenta czy zarząd powiatu). Co do zasady większość działalności w tej sferze wykonywana jest przy pomocy wyspecjalizowanego organu pomocniczego rady lub sejmiku – komisji rewizyjnej. Komisja ta ma szczególną pozycję w ustroju polskiego samorządu terytorialnego. Ustrojowe ustawy samorządowe wprost przypisują do jej właściwości szczególne kompetencje, np. kompetencję do opiniowania sprawozdania z wykonania budżetu w roku poprzednim oraz do wnioskowania w sprawie udzielenia absolutorium organowi wykonawczemu. Jednakże, niezależnie od komisji rewizyjnej działania kontrolne mogą być prowadzone także przez inne komisje rady lub sejmiku oraz przez poszczególnych radnych.

W 2018 r. istotnie poszerzono zakres uprawnień radnych rad gmin, rad powiatów i sejmików województw regulując na poziomie ustawy tzw. „indywidualne uprawnienia kontrolne”. W obecnym stanie prawnym radni korzystają z prawa do kierowania do organu wykonawczego JST interpelacji oraz zapytań. Mają także prawo do wstępu do urzędów oraz jednostek organizacyjnych JST w których wykonują swoje mandaty oraz mają prawo żądania wglądu do dokumentów znajdujących się w tych jednostkach.

Interpelacje i zapytania

W ramach zapytań i interpelacji radni występują do organu wykonawczego JST o wyjaśnienie konkretnej interesującej ich kwestii. Instytucje te mają zbliżony do siebie charakter. Jedyną różnicą wynikającą z przepisów prawa jest materia, której mogą dotyczyć interpelacje. Interpelacje powinny dotyczyć spraw „istotnych” dla danej gminy, danego powiatu lub danego województwa. W interpelacji radny powinien zawrzeć pytanie na które oczekuje odpowiedzi. Przedłożenie interpelacji wymaga sporządzenia uzasadnienia na piśmie. Dlatego też z uzasadnienia powinno wynikać dlaczego kwestia będąca przedmiotem interpelacji jest „istotna” dla danej JST.

Z kolei zapytania mogą być wystosowywane w aktualnych sprawach związanych z funkcjonowaniem danej JST lub powinny dotyczyć konkretnego stanu faktycznego – problemu z którym zmaga się wspólnota samorządowa. Także w odniesieniu do zapytań ustawodawca przewiduje konieczność ich uzasadnienia.

Zarówno interpelacje jak i zapytania składane są do organu wykonawczego JST za pośrednictwem przewodniczącego rady lub sejmiku. Organ wykonawczy jest zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na zapytanie lub interpelację w terminie do 14 dni od dnia jej otrzymania. Z uwagi na fakt, że zapytania lub interpelacje są wnoszone w pośredni sposób – za pośrednictwem przewodniczącego rady lub sejmiku – termin ten rozpoczyna swój bieg w momencie przekazania właściwego pisma organowi wykonawczemu, nie w momencie przedłożenia go przewodniczącemu.

Jednostki samorządu terytorialnego mają obowiązek publikowania interpelacji oraz zapytań oraz udzielonych odpoweidzi, w Biuletynie Informacji Publicznej lub w inny, zwyczajowo przyjęty w danej jednostce sposób.

W praktyce samorządowej mogą pojawić się problemy związane z rozpoznawaniem zapytań i interpelacji przez organy wykonawcze. Może dochodzić do sytuacji w której organ wykonawczy JST nie dochowuje ustawowego terminu na rozpoznanie takiego środka. Może także zdarzyć się tak, że odpowiedź na pytanie zawarte w interpelacji lub zapytaniu będzie nierzeczowa.

W tego rodzaju sytuacjach zdarzało się, że radni kierowali skargi do sądu administracyjnego na niewłaściwe działanie lub zaniechanie organu wykonawczego JST. Skargi wnoszone w tego rodzaju sprawach są jednak konsekwentnie odrzucane przez sądu administracyjne. Sądy wskazują, że sprawy związane z wadliwym rozpoznaniem zapytania lub interpelacji nie mieszą się w zakresie spraw zaliczonych do właściwości sądownictwa administracyjnego. Kwestię tę wyjaśnił w następujący sposób, w jednym z nowszych orzeczeń WSA w Gorzowie Wielkopolskim:

„Nie stanowi ona bowiem władczego działania organu administracji publicznej skierowanego do niepodporządkowanego mu podmiotu i nie dotyczy praw podmiotowych przysługujących jednostce na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Relacja pomiędzy radnym a organem wykonawczym ma - co do zasady - charakter wewnętrzny, zaś uprawnienia związane z wykonywanym przez niego mandatem wiążą się z funkcją kontrolną organu stanowiącego gminy. Nie wynikają one zatem z praw przysługujących stronie jako zwyczajnemu członkowi wspólnoty samorządowej.”

- Postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28.02.2024 r., II SAB/Go 1/24, LEX nr 3688879.

Prawo do wglądu w dokumenty

Innego rodzaju indywidualnym uprawnieniem kontrolnym radnego jest ustawowe uprawnienie do wejścia urzędu lub jednostki organizacyjnej JST w której radny wykonuje swój mandat. Zakres tego prawa dozwala radnemu także na kontrolowanie samorządowych osób prawnych (instytucji kultury, bibliotek) oraz spółek komunalnych z udziałem tej JST. Jest to zatem uprawnienie o bardzo szerokim zakresie zastosowania. W znacznej mierze jest to uprawnienie analogiczne do uprawnień posłów i senatorów, którzy mają prawo analogicznej treści. Różnica polega na tym, że posłowie i senatorowie mogą realizować je w jednostkach rządowych, jednostkach państwowych oraz wszystkich jednostkach samorządu terytorialnego.

Treścią tego uprawnienia jest prawo do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność wskazanych wyżej jednostek. Prawo to ma charakter bezpośredni. Oznacza to, że realizowane jest poprzez zgłoszenie odpowiedniego żądania przez radnego. Jednocześnie radny zgłaszający swój zamiar skorzystania z tego prawa powinien otrzymać żądane materiały bez zbędnej zwłoki. Praktyki administracyjne polegające na żądaniu od radnych by składali oni pisemne wnioski w tego rodzaju sprawach narusza przepisy ustrojowych ustaw samorządowych.

Prawo do żądania informacji i materiałów przysługujące radnym nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Realizując to uprawnienie radni nie mogą naruszać praw osób trzecich (w tym dóbr osobistych) oraz tajemnicy prawnie chronionej (nie mogą domagać się udostępnienia im informacji o charakterze tajemnicy przedsiębiorstwa).

Także w przypadku tego uprawnienia może zdarzyć się, że działania „samorządowej władzy wykonawczej” nie będą odpowiadały prawu. Podobnie jak w przypadku skarg wnoszonych na niewłaściwie rozpoznane interpelacje i zapytania, skargi w sprawach tego rodzaju są odrzucane przez sądy administracyjne.

Ratunkiem informacja publiczna

Formalnie zakres indywidualnych uprawnień kontrolnych radnych jest bardzo szeroki. Jednak ich skuteczność zależy od praktyki administracyjnej i kultury politycznej istniejącej w danej JST. Niemożność zaskarżenia sposobu rozpatrzenia interpelacji lub zapytania do sądu administracyjnego  niewątpliwie przekłada się na obniżenie ich skuteczności.

Niemniej jednak radni mogą korzystać także z praw o charakterze powszechnym. W przypadku nieotrzymania żądanej informacji w trybie określonym przepisami ustrojowymi ustawami samorządowymi mogą skorzystać z prawa dostępu do informacji publicznej. Wnioski składane w takich sprawach muszą zostać rozpatrzone w terminie do 14 dni od daty ich wpływu do organu. Jednakże w sprawach szczególnie skomplikowanych istnieje możliwość wydłużenia terminu na ich rozpoznanie nawet do 2 miesięcy. Sprawy związane z udzielaniem informacji publicznej mieszą się we właściwości sądów administracyjnych i tym samym prawo to jest zdecydowanie efektywniejsze.

Jakub Dorosz-Kruczyński