Diety dla członków komisji w wyborach do rad dzielnic wywołują kontrowersje

Diety dla członków komisji w wyborach do rad dzielnic wywołują kontrowersje

 

Przeprowadzenie wyborów do rad dzielnic w dużych miast jest znaczącym przedsięwzięciem logistycznym. Do ich organizacji konieczne jest zaangażowanie kilkuset osób do komisji wyborczych, które przez kilkanaście godziny będą odpowiadały za organizację i przeprowadzenie głosowania.

Uregulowanie zasad i trybu wyborów członków organów jednostek pomocniczych gminy (sołectw, osiedli i dzielnic) leży w gestii właściwej rady gminy[1]. Fakultatywny charakter tych organów oraz ustawowy zakaz przeprowadzania wyborów do nich w terminie wyborów samorządowych powodują, że są przeprowadzane przez inne komisje wyborcze niż te o których mowa w przepisach ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy[2]. Oznacza to, że na gminach spoczywa obowiązek stworzenia podstaw prawnych do zorganizowania w takich wyborów oraz zapewnienia komisjom wyborczym odpowiedniego zaplecza techniczno-organizacyjnego.

Realizacja tego zadania mieści w ramach korzystania przez gminy z przysługującej im tzw. autonomii ustrojowej, która dozwala na kształtowanie ustroju wewnętrznego JST w ramach granic wyznaczonych ustawami. Problemy z jakimi mierzą się niekiedy miasta w związku z organizacją wyborów do organów jednostek pomocniczych pokazują, że zasada ta jest nie zawsze rozumiana i stosowana w praktyce.

Kto zasiada w komisjach?

O ile w małych gminach możliwe jest przeprowadzenie wyborów do organów jednostek pomocniczych wyłącznie w oparciu o pracowników urzędu gminy, którzy przyjmują funkcje członków komisji wyborczych, o tyle w dużych miastach zasoby urzędów nie są wystarczające do realizacji takiego zadania. W odniesieniu do sołectw i osiedli, których władze wybierane są na zebraniach wiejskich lub ogólnych zebraniach mieszkańców zazwyczaj nie istnieje problem zorganizowania składów komisji wyborczych. W dużych miastach konieczne jest natomiast powołanie struktur analogicznych do tych, które tworzone są w związku z wyborami do rad miast. Konieczne jest utworzenie miejskich komisji wyborczych, które odpowiadają za rejestracje list kandydatów oraz ustalają wyniki wyborów. Z kolei obwodowe komisje wyborcze odpowiadają za przeprowadzenie głosowania i ustalenie wyników w ramach obwodów wyborczych.

W dużych ośrodkach miejskich w praktyce nie jest możliwe zorganizowanie wyborów tylko w oparciu o zasoby, którymi dysponują urzędy miasta. Konieczne jest „zatrudnienie”, na czas wyborów, dodatkowych osób, które przeprowadzą głosowanie w ramach komisji wyborczych. Problem ten jest zazwyczaj rozwiązywany poprzez przepisy statutu jednostki pomocniczej, które przewidują, że członkom komisji wyborczych przysługują zryczałtowane diety z tytułu wykonywania przez nich obowiązków w związku z wyborami. Taka regulacja obowiązuje np. w Gdyni, gdzie w statucie jednej z dzielnic zawarto następujący przepis[3]:

§ 17. Członkom komisji wyborczych przysługują zryczałtowane diety za czas związany z przeprowadzeniem głosowania oraz ustaleniem wyników głosowania i wyników wyborów, w wysokości określonej przez Prezydenta Miasta Gdyni w drodze zarządzenia.

Rygorystyczna wykładnia prawa

Praktyka administracyjna w innych regionach kraju pokazuje jednak, że nie zawsze takie rozwiązania są akceptowane przez organy nadzoru. Na przykład Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 29.12.2021 r.[4] stwierdził nieważność niektórych przepisów jednej z dzielnic miasta Katowice. Jeden z zakwestionowanych przepisów dotyczył diet, które miały przysługiwać członkom komisji wyborczych, którzy odpowiadali za przeprowadzanie wyborów do tego organu. Wojewoda stwierdził, że rada miasta ustanawiając taki przepis wykroczyła poza ramy upoważnienia ustawowego. Tym samym, zdaniem organu nadzoru, została naruszona konstytucyjna zasada legalizmu i przez to regulacje takie są nieważne.

Akt nadzoru został zaskarżony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez miasto. Sąd orzekając w I instancji wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2022 r.[5] uwzględnił skargę JST i uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze. Organ nadzoru skierował jednak skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2023 r.[6] uchylił wyrok WSA oraz utrzymał w mocy akt nadzoru. W uzasadnieniu wyroku NSA zawarto rozważania na temat dopuszczalności uregulowania w statucie JST obowiązku wypłacania diet członkom komisji wyborczych. Warto przytoczyć ich dłuższy fragment:

W kwestii przyznania członkom okręgowej i obwodowej komisji wyborczej prawa do diety Sąd Wojewódzki uznał, że mimo braku w ustawie takich podstaw prawnych - skoro Rada Miasta ma uprawnienie do uregulowania zasad i trybu wyborów w Dzielnicy, to również ma prawo do określenia diet dla członków okręgowej i obwodowej komisji. Wnioskowanie oparte na argumencie a maiori od minus jest nieuprawnione. W stosunkach publicznoprawnych stosuje się zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje, gdyż stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność i swoboda organów gminy istnieje wyłącznie w granicach ustanowionego prawa. Organ samorządowy może podejmować jakiekolwiek działania władcze ze skutkiem prawnym, jedynie w przypadku, gdy przepis ustawy na to wyraźnie zezwala. Jednostki samorządu terytorialnego są podmiotami zdecentralizowanymi, samodzielnymi, samorządnymi w swoich działaniach, ale w granicach obowiązującego powszechnie porządku prawnego, zatem nieautonomicznymi i niesuwerennymi poza państwowym porządkiem prawnym. Praca w komisjach wyborczych ma charakter społeczny, a fakt wykonywania określonych czynności nie skutkuje nawiązaniem stosunku pracy z gminą.

Co z autonomią statutową?

Sposób rozumowania Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na zasadniczą krytykę. W zacytowanym wyżej fragmencie orzeczenia NSA sformułował dwa błędne argumenty. Po pierwsze, NSA stwierdził, że statuty JST mogą być stanowione tylko na podstawie i w graniach upoważnień ustrojowych. Stąd, jeżeli ustawa nie dopuszcza możliwości wypłaty diet członkom komisji wyborczych, to takiego prawa nie może im przyznać prawodawca lokalny. Po drugie, NSA skonkludował, że „społeczny” charakter pracy w komisjach skutkuje tym, że jest to działalność nieodpłatna.

Odnosząc się do pierwszego argumentu, to trzeba zauważyć, że NSA powołując się na zasadę legalizmu dokonał jej nadinterpretacji. O ile prawdą jest, że znajduje ona zastosowanie do stosunków publicznoprawnych w postaci np. wydawania decyzji administracyjnych lub stanowienia większości aktów prawa miejscowego, to doznaje ona ograniczenia w sprawach dotyczących wewnętrznego ustroju JST. Przepis art. 169 ust. 4 Konstytucji RP przewiduje, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. W ramach pojęcia „ustrój wewnętrzny” mieszczą się niewątpliwie sprawy z zakresu kształtowania ustroju organów jednostek pomocniczych oraz zasad i trybu ich wyboru. Dlatego też nie ma potrzeby, by ustawodawca wprost wskazywał na uregulowanie w prawie miejscowym zasad „zatrudniania” członków komisji wyborczych przeprowadzających takie wybory. Można zatem powiedzieć, że skoro wspólnota samorządowa (działająca poprzez swoją radę, która podejmuje odpowiednią uchwałę) chce przyznać dietę członkom komisji za tę pracę, to powinna móc to zrobić.

W odniesieniu do drugiego argumentu trzeba stwierdzić, że NSA przyjął zawężającą wykładnia pojęcia „praca społeczna” w ramach systemu polskiego prawa administracyjnego. Zdaniem Sądu „społeczny” charakter pracy wyłącza możliwość przyznania wynagrodzenia z tytułu jej wykonania. NSA nie dostrzega, że w literaturze także praca radnych i praca członków komisji wyborczych w wyborach, które przeprowadzane są na podstawie przepisów kodeksu wyborczego, jest także określana jako „społeczna”. Nie zmienia to faktu, że przepisy prawa przyznają takim osobom prawo do diety. Stąd argument ten także należy uznać za wątpliwy.

Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej serdecznie zaprasza do udziału w szkoleniu poświęconym organizacji wyborów do rad dzielnic w dużych miastach. Szkolenie skierowane jest do przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego, pracowników urzędów oraz osób zaangażowanych w organizację wyborów lokalnych.

Szkolenie stanowi doskonałą okazję do zdobycia praktycznej wiedzy z zakresu obowiązujących przepisów prawnych oraz najlepszych praktyk w organizacji wyborów. Zapraszamy do rejestracji i aktywnego udziału w tym wartościowym wydarzeniu.

Jakub Dorosz-Kruczyński