Debata nad raportem o stanie gminy ma być jednym z realnych instrumentów udziału mieszkańców w życiu wspólnoty samorządowej. Tym większe wątpliwości budzi sytuacja, w której mieszkaniec - mimo uzyskania wymaganej liczby podpisów poparcia - nie zostaje dopuszczony do głosu z powodu prostego braku formalnego, możliwego do uzupełnienia na miejscu. Sprawa ta prowokuje pytanie o granice formalizmu w działaniu rady gminy i o to, czy procedura powinna chronić prawo mieszkańca do udziału w debacie, czy raczej stawać się przeszkodą w jego realizacji.

Zasady udziału mieszkańca w debacie nad raportem o stanie gminy zostały uregulowane w art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym. Raport jest rozpatrywany na sesji, na której rada podejmuje uchwałę absolutoryjną, przy czym ustawodawca wyraźnie nakazuje rozpatrzyć go w pierwszej kolejności i przeprowadzić nad nim debatę. W debacie tej głos mogą zabierać nie tylko radni, lecz także mieszkańcy gminy. Mieszkaniec, który chce skorzystać z tego uprawnienia, powinien złożyć do przewodniczącego rady pisemne zgłoszenie, poparte podpisami co najmniej 20 osób w gminie do 20 000 mieszkańców albo co najmniej 50 osób w gminie większej. Zgłoszenie należy złożyć najpóźniej w dniu poprzedzającym sesję, a mieszkańcy dopuszczani są do głosu według kolejności wpływu zgłoszeń. Ustawa wprowadza przy tym limit 15 mieszkańców mogących zabrać głos, chyba że rada postanowi o jego zwiększeniu. Konsekwencją obowiązywania tej konstrukcji prawnej jest przyznanie mieszkańcom, którzy spełniają wymogi formalne, publicznego prawa podmiotowego do udziału w debacie nad raportem o stanie gminy.

Kontrowersyjne zachowanie przewodniczącego rady

Punktem wyjścia do tych rozważań jest sytuacja, do której doszło przy okazji sesji absolutoryjnej Rady Miejskiej jednej gmin w województwie mazowieckim, zwołanej na 29 czerwca 2026 r. Jedna z mieszkanek gminy złożyła 22 czerwca 2026 r. w biurze podawczym Urzędu Miejskiego pisemny wniosek do przewodniczącego rady o dopuszczenie jej do udziału w debacie nad raportem o stanie gminy. Wniosek został poparty 32 podpisami mieszkańców, a więc liczbą wyższą niż wymagana ustawowo. Po złożeniu dokumentów okazało się jednak, że pod wnioskiem zabrakło podpisu samej osoby zgłaszającej chęć wystąpienia. Z relacji mieszkanki wynika, że zgłoszenia zostały zweryfikowane dopiero około pół godziny przed rozpoczęciem sesji. Przewodniczący rady poinformował ją telefonicznie o braku formalnym, a po konsultacji z obsługą prawną uznano, że nie ma możliwości uzupełnienia podpisu na miejscu ani dopisania tej osoby do listy mówców. W konsekwencji mieszkanka, mimo zebrania wymaganej liczby podpisów poparcia, nie została dopuszczona do głosu w debacie nad raportem o stanie gminy.

Wąska regulacja ustawowa

Problem polega na tym, że regulacja ustawowa dotycząca udziału mieszkańców w debacie nad raportem o stanie gminy została zakreślona bardzo wąsko. Ustawodawca wskazał, że mieszkaniec składa do przewodniczącego rady pisemne zgłoszenie, poparte określoną liczbą podpisów, ale nie rozstrzygnął już, jakie dokładnie elementy powinno zawierać takie zgłoszenie, w jaki sposób należy oceniać jego kompletność, czy możliwe jest usuwanie braków formalnych oraz kto, kiedy i w jakim trybie powinien ewentualnie wzywać mieszkańca do ich uzupełnienia. Nie mamy więc do czynienia z rozbudowaną procedurą administracyjną, lecz z prostym mechanizmem udziału mieszkańca w sesji rady gminy. Skoro ustawa jako zasadniczy wymóg wskazuje poparcie zgłoszenia odpowiednią liczbą podpisów, to z dokumentacji składanej przez mieszkańca powinno przede wszystkim jednoznacznie wynikać, kogo te podpisy popierają oraz kto zgłasza wolę zabrania głosu w debacie.

Nie można przy tym tracić z pola widzenia podstawowej funkcji prawa administracyjnego: jest ono prawem dla obywatela, a nie przeciwko obywatelowi. Ma chronić jednostkę przed arbitralnością władzy publicznej, a nie tworzyć proceduralne pułapki. Dlatego w mojej ocenie dopuszczalna jest taka praktyka, w której mieszkaniec składa w urzędzie karty z podpisami poparcia, a samo zgłoszenie zostaje dokonane ustnie przed pracownikiem właściwego urzędu gminy, o ile czynność ta zostaje przyjęta, utrwalona i potwierdzona w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, że konkretna osoba zgłasza się do udziału w debacie nad raportem o stanie gminy. W takim ujęciu forma nie traci znaczenia, ale nie staje się także celem samym w sobie.

W demokratycznym państwie prawnym brak szczegółowej procedury dotyczącej uzupełniania zgłoszenia nie powinien być wykorzystywany jako argument przeciwko mieszkańcowi. Jeżeli ustawodawca nie określił trybu wzywania do usunięcia braków ani skutków prostych uchybień formalnych, to organ prowadzący obrady powinien interpretować przepisy w sposób umożliwiający realizację prawa mieszkańca do udziału w debacie, a nie w sposób prowadzący do jego iluzoryczności. Wynika to również ze standardu konstytucyjnego zakorzenionego w art. 2 Konstytucji RP, obejmującego zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zakaz tworzenia swoistych pułapek prawnych na obywatela. Przewodniczący rady, jako podmiot odpowiedzialny za organizowanie pracy rady i prowadzenie jej obrad, powinien mieć ten standard na względzie. Procedura samorządowa nie może bowiem zmieniać się w mechanizm selekcji mieszkańców według kryterium perfekcyjnego dochowania formalności, zwłaszcza wtedy, gdy uchybienie jest oczywiste, łatwe do usunięcia i nie budzi rzeczywistej wątpliwości co do tego, kto zgłasza wolę zabrania głosu.

Odrębną kwestią jest sytuacja mieszkańców, którzy nie złożyli zgłoszenia i nie przedstawili wymaganych podpisów poparcia. Nie można bowiem przyjąć, że każdy mieszkaniec obecny na sali obrad posiada z samego faktu uczestnictwa w sesji publiczne prawo podmiotowe do zabrania głosu w debacie nad raportem o stanie gminy. Takie prawo, w rozumieniu art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym, przysługuje wyłącznie tym mieszkańcom, którzy dochowali ustawowego trybu zgłoszenia, a więc złożyli pisemne zgłoszenie do przewodniczącego rady, poparte wymaganą liczbą podpisów. Ustawa przesądza także o kolejności dopuszczania mieszkańców do głosu oraz o podstawowym limicie osób mogących wystąpić w debacie. Nie oznacza to oczywiście, że statut gminy nie może przewidywać szerszych form udziału mieszkańców w sesjach rady, na przykład możliwości zabierania głosu w określonych punktach porządku obrad. Trzeba jednak wyraźnie oddzielić ogólne uprawnienia mieszkańców wynikające ze statutu od szczególnego, ustawowego prawa udziału w debacie nad raportem o stanie gminy. Przepisy statutowe nie mogą modyfikować ustawowej procedury, zastępować jej ani pozostawać z nią w sprzeczności. Mogą więc organizować dodatkowe formy wypowiedzi mieszkańców, ale nie mogą zmieniać tego, kto i na jakich zasadach nabywa prawo do udziału w debacie prowadzonej w trybie art. 28aa ustawy.

Przed nami 4. Krajowy Kongres PRzewdoniczących Rad Gmin, Powiatów i Sejmików Województw

Sprawa udziału mieszkańca w debacie nad raportem o stanie gminy pokazuje, że rola przewodniczącego rady nie sprowadza się tylko do mechanicznego pilnowania porządku obrad. To także odpowiedzialność za taki sposób organizowania pracy rady, który wzmacnia zaufanie mieszkańców do samorządu i nie czyni z procedury narzędzia wykluczania obywateli z debaty publicznej. O takich właśnie praktycznych problemach funkcjonowania organów stanowiących - w tym o pozycji przewodniczącego rady, jawności działania rady, komunikacji z mieszkańcami, prowadzeniu sesji i budowaniu kultury dialogu - będziemy rozmawiać podczas IV Krajowego Kongresu Przewodniczących Rad Gmin, Powiatów i Sejmików Województw, który odbędzie się 13-14 listopada 2026 r. w Krakowie pod hasłem "Wspólnota, odpowiedzialność, samorząd". Kongres jest adresowany m.in. do przewodniczących i wiceprzewodniczących rad oraz sejmików, radnych, członków komisji, pracowników biur rad, sekretarzy JST i prawników obsługujących organy stanowiące.

Zapraszamy do udziału i rejestracji na stronie Kongresu: kongresprzewodniczacych.pl